Новости

Михаил Евраев: “Закон № 94-ФЗ стал для страны прорывным в плане развития конкурентной среды, повышения качества госзаказа и борьбы с коррупцией”.

Государственный заказ в принципе должен строиться на финансовой мотивации работать ответственно и качественно.

О наиболее важных направлениях совершенствования законодательства о размещении заказов, основных вопросах в сфере госзаказа, не охваченных нормативным регулированием, роли общественного контроля и других проблемах в сфере госзаказа рассказывает начальник управления размещения государственного заказа ФАС России Михаил Евраев в интервью журналу «Здравоохранение».

Михаил Яковлевич, Федеральным законом от 20.07.2012 № 122-ФЗ были внесены изменения в Закон № 94-ФЗ. Какие наиболее важные направления совершенствования законодательства в контексте указанных изменений вы можете назвать?

Прежде всего, это отмена поручительства. Сложилась большая проблема с финансовым обеспечением: по нашим экспертным оценкам, около 80% предоставляемого государственным заказчикам финансового обеспечения являлось фальшивым, т. е. обеспечение предоставляли компании, которые на самом деле заявленные балансы не имеют; заказчикам их проверить практически было невозможно, и это была большая проблема для всех.

Внесение изменений в действующее законодательство с целью отмены поручительства было нашей давней задумкой. Сейчас она реализована. В связи с этим в ФАС России и на электронные площадки поступала масса вопросов: когда поручительство уже можно не предоставлять или можно требовать, чтобы его не предоставляли, а когда этого делать нельзя. Мы подготовили разъяснение, которое было направлено и заказчикам, и предпринимателям. Речь идет о разъяснении ФАС России от 30.07.2012 № ИА/24213, согласно которому изменения в Закон № 94-ФЗ вступили в силу с 23 июля 2012 г. Это значит, что по всем торгам, которые объявлены, начиная с 23 июля 2012 г. поручительство в качестве обеспечения обязательств по контракту предоставляться уже не может. По тем торгам, которые были объявлены до 22 июля 2012 г. включительно, поручительство предоставляться может за одним исключением: если заказчик не внес изменения в документацию и исключил такую возможность. Заказчик может так сделать, и в случае внесения таких изменений участники размещения заказа поручительство предоставлять также не смогут.

Кроме этого, в закон введена норма о том, что отныне все заказы по лекарственным средствам, начиная с определяемой Правительством РФ суммы, нужно размещать исходя из правила “1 лот – 1 международное непатентованное наименование (МНН)”. Это большой прорыв для повышения конкуренции между производителями на рынке лекарственных средств. Данное положение еще не вступило в силу, поскольку Правительство РФ должно утвердить начальную цену контракта, с которой данное правило действует.

Третье важное направление законопроекта составляют вопросы, касающиеся закупок детского питания и услуг по детскому питанию. Следует отметить, что юридического определения, что такое детское питание, в российском законодательстве нет, поэтому в законе эта норма изложена через субъектный состав заказчиков, закупающих продукты или услуги по их приготовлению. Это означает, что такие закупки могут осуществляться: во-первых, на конкурсе; во-вторых, субъективный критерий на таком конкурсе повышен до 30%; в-третьих, по таким закупкам введена определенная предварительная квалификация (т. е. заказчик имеет право выставить требование о том, чтобы компании, которые приходят на такие торги, за последние три года имели не менее двух качественно исполненных контрактов по государственному или муниципальному заказу на поставку продуктов или услуг по их приготовлению тем же заказчикам, которые перечислены в законе, на сумму не менее 20% от НМЦК, на который они претендуют. Причем эти контракты должны быть исполнены без штрафных санкций).

Какие основные проблемы в сфере государственного и муниципального заказа, не охваченные нормативным регулированием, вы можете назвать?

Мы высоко оцениваем Закон № 94-ФЗ и те изменения, которые он привнес в нашу экономическую жизнь. Мы считаем, что Закон № 94-ФЗ стал для страны прорывным с точки зрения развития конкурентной среды, повышения качества госзаказа и борьбы с коррупцией. Одной из заслуг этого закона является введение Общероссийского сайта, общественного контроля и электронных торгов вместе с электронными технологиями.

Некоторые заказчики при формировании документации впервые были вынуждены задуматься о том, что такое качественный товар и чем он отличается от некачественного. У предпринимателей появилась возможность защиты своих прав всего за пять рабочих дней, чего нет ни в одной сфере экономики нашей страны. Цены контрактов перестали безудержно расти при их исполнении. За шесть лет было сделано многое. Но многое сделать не успели.

В числе ключевых проблем, поправки по которым в настоящее время подготовлены ФАС России, можно обозначить прежде всего вопросы качества финансового обеспечения, отсутствие процедуры быстрого расторжения контракта, специальные требования к участникам торгов по аналогии с требованиями к участникам по поставкам детского питания, которые должны быть распространены на все заказы товаров, работ и услуг с целью, чтобы на средние и крупные торги приходили только те компании, которые уже имеют опыт поставок по контрактам по государственному или муниципальному заказу, чтобы избежать ситуации, когда, к примеру, компания, ранее не занимавшаяся поставками медицинского оборудования, решила заняться такими поставками и хочет сразу участвовать в контракте на 3 млрд руб. По нашему мнению, таких ситуаций быть не должно.

Какая роль отводится общественному контролю за государственными и муниципальными заказами? Насколько реализована доступность для общественной оценки контрактной деятельности?

На наш взгляд, общественный контроль – это прежде всего возможность любого гражданина посредством Интернета выяснить, что закупается государством и по какой цене, кто стал победителем торгов, исполнен контракт или не исполнен, были ли применены штрафные санкции и т. д. С момента появления общероссийского интернет-портала www. zakupki.gov.ru, на котором размещена вся информация о проводимых торгах, а также реестр контрактов, можно говорить о становлении настоящего общественного контроля. Сейчас любые средства массовой информации, блогеры, общественные организации и простые граждане активно используют данные этого интернет-портала. Нередко как на региональном, так и федеральном уровне возникают громкие скандальные ситуации. В результате некоторые заказчики были вынуждены отменить торги и корректировать свою документацию. Это и есть общественный контроль.

Кроме того, с октября 2012 г. вся информация о закупках, которые осуществляют унитарные предприятия, акционерные общества с государственным участием, субъекты естественных монополий и т. д., размещается на Общероссийском сайте. Это довольно обширный сектор экономики, и если в государственном заказе многое уже было открыто, то во втором, не менее крупном секторе государственной, или “тарифной”, экономики информация только сейчас стала доступной для анализа и обсуждения.

У всех перечисленных в этом законе заказчиков появилась обязанность принять положения по закупкам и разместить их на указанном интернет-сайте, а также размещать там все протоколы, связанные с торгами.

Можно с уверенностью сказать, что и средства массовой информации, и граждане заинтересуются этой информацией, таким образом у нас появится общественный контроль в данной сфере, а после многочисленных громких скандалов, которые нас ожидают, думаю, что появятся и обязательные процедуры размещения заказов такими организациями.

Какие нарушения при размещении государственных заказов встречаются чаще всего?

Можно обозначить такие нарушения, как не обоснованный отказ в допуске к участию в торгах или формирование документации, которая приводит к ограничению количества участников.

Надо отметить, что в государственном заказе есть два очень сложных вопроса:

• формирование требований к товарам, работам, услугам, поскольку в техническом задании можно, с одной стороны, описать технические характеристики только одного производителя и дискриминировать всех остальных, а с другой стороны, заказчик должен прописать в документации требования так, чтобы получить действительно качественный товар, работу или услугу;

• формирование лотов, а именно то, что можно объединять в один лот, а что нельзя; ведь формализовать все случаи достаточно сложно. Хорошо, что в настоящее время по закупкам лекарственных средств уже принято правило закупок “1 лот – 1 МНН”. Безусловно, в определенных случаях оно может быть спорным, но само появление подобного правила – это шаг вперед, поскольку участники будут четко понимать правила. Иначе у всех: у заказчиков, предпринимателей, контролирующих органов, правоохранительных органов, судов – будет свое мнение по данному вопросу. Такие белые пятна мы стараемся шаг за шагом убирать.

Также мы обращаем повышенное внимание на те торги, информация по которым размещена на Общероссийском сайте, но недоступна для копирования. В соответствии с законодательством формат размещения информации на сайтах органов государственной власти должен позволять ее копировать. Во всех случаях, когда информация недоступна для копирования или используются любые другие задумки, связанные с ограничением доступа к такой информации или к работе с ней, такие торги аннулируются.

В настоящее время ФАС России занимается подготовкой разъяснений для всех территориальных управлений (в центральном аппарате такая практика уже используется) по следующему вопросу: если торги уже прошли, победитель определен и на конкурсе конверты вскрыты, но есть проблемы с документацией, в этом случае торги не отменяются.

Существует буквально несколько исключений – это неправильный выбор способа размещения заказа (например, конкурс вместо аукциона) или некорректность размещения информации по “твердым полям” Общероссийского сайта, не позволяющая найти данную информацию на сайте. К примеру, может быть не указан предмет торгов или заказчик. Только в этих случаях торги подлежат аннулированию, во всех остальных необходимо каждое нарушение зафиксировать и применить нормы КоАП РФ. Но не должно возникать ситуаций, когда контролирующие органы могут произвольно отменять торги, результат по которым тем или иным образом не устраивает органы власти.

Как, на ваш взгляд, будет происходить переход с Закона № 94-ФЗ на закон о Федеральной контрактной системе? Не будет ли разрушена существующая система контрактных отношений раньше, чем будет введен в действие новый закон?

Действительно, риски достаточно высоки, поскольку законопроект, переданный в Государственную Думу, требует очень серьезной качественной доработки. В настоящее время ФАС России совместно с коллегами из Минэкономразвития России, Минфина России и других ведомств готовят поправки, направленные на доработку законопроекта. В частности, такие изменения подразумевают введение реестра добросовестных поставщиков (лиц, которые качественно исполнили определенное количество контрактов в данной сфере), что позволит организациям и предпринимателям, включенным в данный реестр, предоставлять финансовое обеспечение в 2–3 раза меньше стандартного. Можно сказать, что это финансовая мотивация – заботиться о своей репутации (количественно измеряемой) и качественно исполнять государственные контракты.

На взгляд ФАС России, государственный заказ в принципе должен строиться на финансовой мотивации работать ответственно и качественно. Другие механизмы могут работать только в дополнение к этому, так как финансовую мотивацию заменить в любом случае невозможно.

Кроме того, существуют вопросы включения в реестр недобросовестных поставщиков физических лиц – руководителей компаний, введение количественно измеряемой предквалификации (как по детскому питанию) для всех товаров, работ и услуг, централизация государственного и муниципального заказа, введение платности за необоснованные жалобы, повышение размера предоставления финансового обеспечения в случае значительного снижения цены на торгах, разработка быстрой процедуры расторжения контрактов при их ненадлежащем исполнении, введение централизованного реестра выданных банковских гарантий, вопросы приемки и многое другое.

Хотелось бы обозначить и самый главный риск – юридико-техническую проблему, когда из-за иначе изложенного текста (по сравнению с Законом № 94-ФЗ) заказчики не понимают, что делать в ситуации, когда контролирующие органы начинают отменять их решения, правоохранительные органы – возбуждать уголовные дела, судебные органы – отменять решения заказчиков или контролирующих органов, т. е. когда начинается полный бардак. Поэтому ФАС России пытается “перевести” текст норм законопроекта о ФКС в процедурной части на язык действующего в настоящее время Закона № 94-ФЗ с целью понимания заказчиками и участниками торгов устоявшихся в практике госзаказа нормативных положений, терминов, понятий. Сейчас все изложено в такой форме, что применять на практике закон, написанный таким текстом, будет просто невозможно, не говоря уже о преемственности подзаконных актов и судебной практики, которая нарабатывалась годами.

И последнее – раньше у нас была очень серьезная критика Закона № 94-ФЗ, сейчас ее стало значительно меньше. Почему? Потому что когда Закон № 94-ФЗ сравнивали с каким-то идеалом (идеальное размещение заказа), то закон все время проигрывал этому идеалу. Потому что у идеала выиграть вообще невозможно, не только в сфере госзаказа, у идеала нельзя выиграть вообще нигде. А когда все увидели законопроект о ФКС, то мы заметили, что критики стало значительно меньше, потому что Закон № 94-ФЗ начали сравнивать уже не с идеалом, а с законопроектом о ФКС.

Работа предстоит серьезная, сложная, и все будет зависеть от того, сумеет ФАС России ее выполнить или нет, и сейчас неизвестно, какой будет результат – хороший или плохой, но я призываю смотреть на все это с оптимизмом.

Видимо, законопроект о ФКС будет неоднократно обсуждаться и дорабатываться и вступит в силу, скорее всего, не ранее 1 января 2014 г. А жить нам всем надо сейчас и имеющиеся проблемы надо решать. Поэтому на данный момент ФАС России считает необходимым осенью 2012 г. внести в Закон № 94-ФЗ изменения, касающиеся ключевых вопросов, обозначенных мною ранее: например, ввести быструю процедуру расторжения контракта, а также количественно измеряемую предварительную квалификацию с целью повышения качества государственного заказа. Необходимо сделать первоочередные шаги, чтобы с 1 января 2013 г. государственный и муниципальный заказ вышел на качественно новый уровень.